VERSIÓN COMPLETA

INTRODUCCIÓN

Existen una serie de motivaciones para realizar una investigación como ésta.En primer lugar, porque a más de dos años de la vigencia del Instituto Nacional de Derechos Humanos (en adelante, el “INDH”), no ha existido gran interés por parte de la doctrina constitucional de analizar mayormente esta nueva institución[1]. Menos interés ha existido por desarrollar un examen crítico.

En segundo lugar,porque la adopción de institutos nacionales de derechos humanos(en adelante, “NHRI” por sus siglas en inglés[2]) es una tendencia a nivel global de la cual nuestra academia no parece estar tomando debida nota, y en donde han surgido debates sofisticados en diversos puntos relevantes, como ocurre con el diseño de sus gobiernos corporativos, con sus niveles e transparencia y accountability[3], con su rol frente a las empresas y grupos de interés, entre otros.Todos estos debates observados en el extranjero se encuentran muy lejos de las casi inexistentes discusiones locales.

Finalmente, existe una motivación más coyuntural. Intriga el que el gobierno haya presentado un proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Derechos Humanos[4], pese a que la literatura en general rechaza la multiplicidad de NHRI dentro de un mismo Estado[5]. Se trata de una cuestión no sólo discutible desde la perspectiva del actual funcionamiento de diversos programas de derechos humanos (en adelante, los “DD.HH.”) en la Administración[6], que hacen innecesario crear una Subsecretaría en la materia; sino también, y más grave aún, que podría demostrar que el INDH aún no se ha ganado un espacio de legitimidad al interior de nuestro país. El hecho que el INDH sea unórgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio que busca tratar la cuestión de los DD.HH. desde una mirada de Estado y no estrictamente gubernamental, no parece ser suficiente argumento. Sabemos lo conveniente que resulta limitar el poder del Estado –y sobre todo el de la Administración en países presidencialistas como el nuestro– y no es buena idea que ella se transforme en el espacio más relevante de iniciativas en materia de DD.HH. Justamente para prevenir eso nacen las NHRI como el INDH.

Lo anterior constituir un llamado de alerta a los especialistas. ¿Cuál es el rol que está jugando el INDH en nuestro país? ¿Se trata efectivamente de un órgano autónomo, plural y en el que las diversas sensibilidades en materia de DD.HH. encuentran un espacio?

En este trabajo argumentaremos que los hechos sugieren que la respuesta a estas preguntas es negativa.El INDH parece estar transformándose en una “ONG más” (precisamente lo que la literatura especializada busca evitar); persiguiendo una agenda de investigación estructurada sobre bases ideológicas asociadas a la izquierda y buscando transformarse en un inquisidor del actual gobierno (por su carácter de centroderechista más que por el mérito de acciones infractoras en materia de DD.HH.). Si estamos en lo cierto, entonces el INDH le está haciendo un daño relevante a la causa de los DD.HH. en nuestro país.

2. Principales falencias del diseño del INDH

En este apartado revisaremos las principales falencias que, en teoría, el diseño institucional descrito debiera producir. Sin perjuicio de que aportaremos algunos antecedentes para demostrar lo anterior, la evidencia se entregará en las secciones siguientes de este trabajo. Por ahora, la pretensión es sólo teórica.

2.2.1.Independencia y pluralismo

El sistema de nombramiento debiera llevar al Consejo a tener una mayoría asociada a ideas igualitaristas vinculadas con la izquierda (militante o independiente), lo que se produce debido al mecanismo de designación asociado a las instituciones de DD.HH.A continuación, analizaremos uno por uno los sistemas de nombramiento.

El sistema de designación de consejeros que analizamos produce, como se explicará, el nombramiento de miembros más asociados a ideas de izquierda (por tanto, cercanas a I) que a las conservadoras y libertarias. Lo anterior se produce porque las instituciones de derechos humanos que están registradas tienen, en general, un sesgo hacia la izquierda[7]. De esta manera, en la composición del Consejo debiera observarse lo siguiente:

Tabla N° 5. Organizaciones de DD.HH. pertenecientes al registro del INDH

2.2.2. Accountability

En general, los mecanismos de accountabilitya que hacíamos alusión más arriba son escasos en el INDH o están mal orientados. Ya poníamos como ejemplo el problema de los 4 consejeros que son designados y pueden ser reelegidos por grupos de interés. A ello se suma el protagonismo que ha alcanzado la Directora en el funcionamiento del INDH, la que no responde a la pluralidad existente en el Consejo.

Ella es elegida por mayoría simple del Consejo, en circunstancias que es fácil predecir qué sector alcanzará dicha mayoría. Además, los consejeros no tienen dedicación exclusiva y sus remuneraciones son relativamente bajas, por lo que no tienen muchos incentivos para profundizar sus tareas de control frente a la Directora. Esto hace que muchas decisiones relevantes las tome ella, lo que vuelve compleja la distribución de competencias al interior del INDH y su real tipología (comisión u ombudsman). Ello puede traer problemas relacionados (a los que ya hicimos referencia), como el exceso de personalismo del Director y la falta de legitimidad del INDH por no mostrar el pluralismo de su Consejo.

3. LOS CONSEJEROS DEL INDH

Hasta mayo de 2012, el INDH ha tenido 12 consejeros. Dos de ellos han renunciado (Pamela Pereira y Eugenio Díaz) y sólo uno ha tenido un reemplazo (Carolina Herrera por Pamela Pereira). La vacante de Eugenio Díaz no ha sido completada hasta mayo de 2012, razón por la cual el INDH tiene hoy 10 consejeros (uno menos que lo que dispone la ley).

Como pudo apreciarse en el capítulo anterior, el diseño institucional del sistema de nombramiento de los consejeros y la eventual captura de algunos consejeros por parte de grupos de interés con derecho a designar 4 de ellos, produce un desequilibrio político donde la composición tiende a generar una mayoría I en el Consejo. De esta manera, la regla de quórum simple en la toma de decisiones le permite operar sin contrapeso alguno y empoderar a la Directora. Lo anterior se produce naturalmente gracias a los incentivos institucionales que ya describimos. En este capítulo examinaremos si estos arreglos producen efectivamente lo que en teoría debiera ocurrir: Una mayoría claramente definida donde no se solucionan los conflictos de interés.

Para eso, realizamos un breve resumen del perfil de todos ellos. Dividiremos este capítulo de acuerdo a la autoridad que nombró al consejero respectivo y, al final, haremos un cuadro resumen con el perfil comparado de todos ellos[9].

3.5. Consejeros nombrados por instituciones de DD.HH.

Como explicamos, este mecanismo es el más problemático de todos, ya que tiende a producir designaciones que alteran los equilibrios políticos generados por los otros instrumentos nombramiento.

Tabla N° 9. Consejeros elegidos por las instituciones de DD.HH.

Como puede apreciarse, todos los elegidos por las instituciones de DD.HH. tienen fuertes vínculos con organizaciones relacionadas y con universidades o centros de estudios que siguen líneas vinculadas a las ideas igualitaristas. Además, varios de ellos han estado vinculados a la defensa de los DD.HH. en contra del Régimen Militar.

3.6. Cuadro resumen de los perfiles de los consejeros

La siguiente tabla sintetiza la tendencia política de los consejeros del INDH de acuerdo a dos posibles variables: D o I. Se trata, evidentemente, de un esfuerzo por simplificar las tendencias, el que no reconoce la diversidad de ideas existentes dentro de las mismas. En I se encuentran aquellos consejeros que son cercanos o militantes de la Concertación de Partidos por la Democracia y aquellos que tienen vínculos con organizaciones que defienden ideas igualitaristas (no conservadoras ni libertarias) o que tradicionalmente se han ubicado a la izquierda del eje político chileno. En D se encuentran aquellos consejeros que son cercanos, militantes o relacionados con la Alianza por Chile (actual Coalición por el Cambio) o con ideas tradicionalmente asociadas a la derecha (conservadoras y/o libertarias).

Tabla N° 10. Tendencia política consejeros históricos del INDH

La siguiente tabla ordena los resultados de manera numérica, distinguiendo el número de consejeros asociados con I y con D. Al igual que en la tabla anterior, se considera a todos los consejeros que han existido hasta mayo  de 2012.

Tabla N° 11. Número de consejeros por tendencia política

Si sólo se considera a los consejeros que no han renunciado y se encuentran ejerciendo sus cargos, entonces el número de consejeros I disminuye a 7, siendo más del doble de los consejeros vinculados a D.Existe, entonces, un desequilibrio político importante al interior del Consejo, el que se agrava si se considera que las decisiones se toman mediante una regla de mayoría simple, y que la designación de la Directora sigue la misma regla.

Alguien podría decir que la composición del Consejo es pluralista, y tendría razón desde la perspectiva de su composición individual[10], pero no desde el enfoque del equilibrio ideológico de DD.HH., donde se observa que los incentivos institucionales han producido que el INDH esté capturado por las ideas de I.Por eso, y como veremos en las secciones siguientes, no debe extrañarnos que las líneas de investigación del INDH y que la actividad del mismo se vinculen con ideas parciales que están lejos de reproducir la diversidad de opiniones presentes en la sociedad chilena.

4. LOS INFORMES ANUALES DE DD.HH.

Quizás la actividad más importante del INDH es la elaboración de informes anuales sobre la situación nacional de DD.HH. Estos informes deben ser presentados a diferentes autoridades nacionales (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) y supranacionales, además de las instituciones de DD.HH. inscritas en el registro del INDH (art. 3, N° 1 de la ley), sin perjuicio del carácter público delos mismos (art. 5). Estos informes son muy comunes en los institutos o comisiones de DD.HH. y forman parte medular de su funcionamiento. De alguna manera, ellos son constituyen la muestra más importante de las líneas de investigación definidas por el INDH.

En ellos se contienen recomendaciones para que el Estado garantice de mejor forma el respeto de los DD.HH. y se mejore su situación a nivel nacional. De esta manera, los informes permiten conocer las preferencias que el INDH tiene respecto de los DD.HH.

Hasta el momento, el INDH ha emitido y publicado dos informes anuales. Uno sobre la situación de los DD.HH. del año 2010[11](en adelante, “Informe 2010”) y otro sobre la del año 2011 (en adelante, “Informe 2011”)[12]. Como se verá, ambos siguen líneas de investigación similares. En primer lugar, examinaremos el contenido de dichas líneas de investigación (4.1.). En seguida, demostraremos que dichas líneas de investigación responden a una concepción parcial de los DD.HH. que coincide con una agenda igualitarista que excluye las concepciones conservadoras y libertarias de los DD.HH.(4.2.).

4.2. El carácter parcial de dichos informes

En nuestra opinión, los informes de DD.HH. del INDH transmiten un enfoque parcial de los DD.HH. por dos razones. En primer lugar, por las materias tratadas en ellos, que únicamente se acercan a agendas de doctrinas igualitaristas (4.2.1.) y, en segundo lugar, porque los informes observan a los DD.HH. desde una posición controvertible que se asocia a dichas doctrinas (4.2.2.).

4.2.1. Materias no tratadas en los informes

De esta manera, los informes del INDH no se refieren a varios derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico nacional e internacional que parecen más cercanos a la agenda conservadora y libertaria. Este es el caso del derecho de propiedad y la libertad para adquirir bienes (art. 19, N° 23 y 24 de la CPR y art. 21 de la CADH), la libertad para emprender (art. 19, N° 21 de la CPR), la propiedad intelectual e industrial(art. 19, N° 25 de la CPR), la libertad religiosa (art. 19, N° 6 de la CPR y art 12 de la CADH), el derecho a la vida del que está por nacer (art. 19, N° 1 de la CPR y art. 4, N° 1 de la CADH), el derecho de asociación (art. 19, N° 15 de la CPR y art. 16 de la CADH), la libertad de trabajo en su dimensión (valga la redundancia) de libertad (art. 19, N° 16 de la CPR), la libertad de tránsito (art. 19, N° 7 de la CPR y art. 22 de la CADH), la protección de la familia (art. 17 de la CADH), y la protección de la honra y de la dignidad (art. 1 y 1, N° 4 de la CPR y art. 11 de la CADH).

4.2.2. Materias donde hay división y el INDH asume una posición controvertible

Existen muchas discusiones y perspectivas alternativas en torno al contenido y alcance de los DD.HH. Académicos sensatos de diferentes sectores están en desacuerdo en torno a materias fundamentales y diferentes tribunales extranjeros prestigiosos han sentenciado casos similares en sentidos inversos. Los informes del INDH, en vez de reconocer dichas diferencias y este pluralismo, sólo aceptan doctrinas sustentadas en perspectivas parciales, cuestión que nos parece impropia de una institución pública (con financiamiento y regulación pública) y llamada a reconocer el pluralismo existente en la sociedad chilena.

A continuación, resumimos algunas (no todas) materias donde el INDH asume una visión parcial de los DD.HH. Nuestro propósito no es refutar las posiciones del INDH, sino sólo mostrar que varias de sus preferencias son controvertibles. Así, revisaremos la opinión el INDH en materia de derechos sexuales y reproductivos de la mujer (i), las medidas de acción afirmativa y discriminación positiva (ii), los derechos sociales y culturales (iii), los derechos derivados de las teorías de la identidad de género (iv) y el derecho a manifestarse (v).

1. i. Derechos sexuales y reproductivos de la mujer

1. ii. Medidas de acción afirmativa y discriminación positiva

1. iii. Derechos sociales y culturales

1. iv. Teorías de la identidad de género

1. v. El derecho a manifestarse

5. LA ACTIVIDAD DEL INDH

5.1. Los servicios contratados por el INDH

Como toda institución pública, el INDH requiere de la contratación de distintos tipos de servicios. Si se comparan las formas de contratación (trato directo o licitación pública) de acuerdo a los montos recibidos, una gran mayoría de ellos se han destinado por la vía Mercado de Compras Públicas[13]; lo que es positivo dado que existen buenas razones constitucionales y legales para defender la idea de que la contratación hecha por concurso público (por ejemplo, a través del sistema de  Chilecompra) debe ser la regla general[14].

Con todo, un análisis más fino respecto del número de convenciones celebradasparece relevante porque interesa investigar eventuales sesgos del INDH, especialmente en materia de trato directo, lo que no es otra cosa que una evaluación respecto de su discrecionalidad.Así, en el períodoanalizado (hasta el 12 de mayo de 2012) encontramos 31 contrataciones celebradas por el INDH, de las cuales 23 fueron hechas por trato directo y 8 fueron realizadas por licitación pública mediante el sistema de Chilecompra[15]. A continuación, graficamos esta última situación.

Gráfico N° 3. Tipos de procedimiento de contratación usados por el INDH[16]

Dentro de los servicios y bienes contratados por el INDH, deben distinguirse una serie de productos de naturaleza diversa. Algunos de ellos se relacionan con actividades que implican un pronunciamiento sobre el contenido de los DD.HH. y otros no. Dentro de los últimos, encontramos la contratación del servicio de transmisión de videos promocionales, el soporte de la página web, la adquisición de material de trabajoy la compra o reparación de inmuebles, entre otros. Por otra parte, existe un grupo de servicios contratados que implican algún tipo de pronunciamiento directo o indirecto acerca de algún DD.HH. en particular o en general, como ocurre con la elaboración de estudios y diagnósticos sobre DD.HH. y la ejecución de una encuesta, entre otros.

La contratación de servicios en este segundo grupo se concentra casi en su totalidad en el procedimiento de trato directo[17]. A continuación revisamos qué proveedores del INDH han celebrado más convenciones por la vía del trato directo. Asumimos que el INDH ha tenido libertad para definir al contratante, por lo que si existe un sesgo en la contratación, esta debiera aparecer en este procedimiento (y no en la licitación pública). Encontramos un total de 14 de ese tipo de servicios contratados por la vía del trato directo, dentro de los que se cuentan proveedores de diferente naturaleza, como se observa el gráfico siguiente.

Gráfico N° 4. Proveedores y N° de contrataciones del INDH hechas por trato directo[18]

Como puede observarse, la mayoría de los contratantes son universidades o departamentos dentro de universidades. La que más servicios ha entregado es la Universidad de Chile, con 5 convenciones adjudicadas[19]. Existen muchas universidades que, teniendo académicos cumpliendo jornada y especializados en DD.HH. o algún área de los DD.HH., no han tenido acceso a los contratos del INDH[20].

Hay que precisar que todas las universidades seleccionadas por el INDH son de Santiago y que existe un grupo de universidades de regiones que, teniendo especialistas en DD.HH., han sido excluidas del trato directo con el INDH, como se aprecia en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 5. Universidades que han celebrado contratos con el INDH dividas por región

6. PROPUESTAS

El contenido de las secciones anteriores nos permite generar un diagnóstico respecto de la labor del INDH, y de una serie de materias que requieren de reforma. A continuación, se proponen algunos lineamientos útiles para la delimitación del campo de acción del INDH (6.1.), el fortalecimiento de su accountability (6.2.), y se señalan algunas reformas al estatuto del INDH (6.3.)

6.1.Delimitación de su campo de acción

Como se ha dicho, el concepto de “derechos humanos” es quizás uno de los términos más ambiguos que posee nuestro sistema jurídico, yes por ello que el INDH enfrenta la decisión crucial de delimitar su campo de acción en esta materia. Así, el INDH enfrenta dos opciones, un enfoque minimalista o uno maximalista[21]. Compartimos con la idea de que se elija el la opción minimalista.

De acuerdo a esta visión restringida de los DD.HH., el INDH debe hacer un esfuerzo “por corregir aquellas infracciones donde existe un importante consenso social acerca de su significado y cuya gravedad y especial urgencia demanda acciones concretas y rápidas para revertirlas. El uso de un concepto como este puede reforzar la legitimidad del Instituto y, al mismo tiempo, aumentar la posibilidad de conseguir cambios importantes en el mapa de decisiones públicas nacionales”.”[22].

Por otra parte, el Instituto puede caer (como de hecho ha ocurrido) en la atractiva tentación de utilizar un concepto amplio de DD.HH. De asumir esta segunda opción,el INDH “pretenderá asumir un rol de motor social y de agente vital para el desarrollo futuro de nuestra mejor convivencia. Sin embargo, esta opción posee riesgos inherentes. El primero de ellos es que la protección ilimitada de los múltiples intereses que están en juego en el debate social –y que, como indicamos, pueden ser siempre reconducidos a la forma de los derechos humanos– puede generar un cuestionamiento importante de su legitimidad. En efecto, situar dentro de una lógica de “derechos humanos” problemas vivamente debatidos en la actualidad –como el aborto, el matrimonio homosexual, la eutanasia, distintos sistemas anticonceptivos, etc.–, asumiendo que sus respuestas vienen ya predeterminadas por la apelación a la dignidad o a la libertad, puede dañar seriamente la percepción del Instituto, rebajando su naturaleza a un mero interlocutor social entre muchos otros. Esta igualación con otros agentes u ONGs afectaría gravemente su posicionamiento institucional y su prestigio, siendo este último tal vez el único capital con que cuenta”[23].

Para Raúl Letelier,el INDHse ha inclinadopor la opción maximalista[24].Con ello el INDH arriesga perder legitimidad, estar en el límite de “transformarse en una ONG más”, y perder el foco y la capacidad real de influir en decisiones de política pública en materia de DD.HH.Creemos que la opción de la postura minimalista debe influir en todas las actividades del INDH, como ocurre con sus líneas de investigación, sus informes anuales, sus acciones judiciales, sus amicus curiae y, también, en su actividad más informal (como ocurre con las columnas de opinión de Directora), entre otros.

6.2. Fortalecimiento de accountability del INDH

Junto al minimalismo propuesto, el INDH debiera definir sus líneas de investigación mediante un proceso transparente e inclusivo de los especialistas en DD.HH. asociados al mundo académico. No sólo debe incluirse a ciertos grupos de interés, sino que también a universidades diversas, incluyendo a universidades de regiones y de Santiago, Facultades de Derecho con investigadores en agendas conservadoras, libertarias e igualitarias, entre otras. Debe tratarse de un proceso abierto, público y transparente.

Además, en la externalización de servicios y políticas de contratación del INDH, debe diversificarse el tipo de proveedores que participan, utilizando más el Mercado de Compras Públicas u otro que entregue garantías de competitividad e idoneidad.

Por otra parte, el INDH debiera establecer planes estratégicos con metas claras, precisas, conocidas, y con responsabilidades asociadas a su cumplimiento. Asimismo, debieran diseñarse indicadores objetivos para medir el desarrollo progresivo de las políticas que se implementen para el cumplimiento de dichas metas, asignando criterios consensuados en el Consejo que fortalezcan su función controladora respecto de la Directora y de todas las unidades del INDH^[25].

También, todos los consejeros debieran ser informados de la actividad del INDH de manera oportuna, anterior a su realización,y completa. Si un consejero está en desacuerdo con alguna política adoptada por el INDH, debe tener derecho a que su opinión sea publicada y conocida por los medios de comunicación a través de un lugar fácilmente accesible de la página web del INDH.

6.3.Modificaciones para fortalecer la independencia y el pluralismo del INDH

Como ya lo señalamos en las secciones precedentes, parece existir bastante consenso en la literatura en torno a qué mecanismos garantizan de mejor manera la autonomía y el pluralismo de las NHRI. En este sentido, proponemos algunas modificaciones específicas al estatuto del INDH, que deben complementar las propuestas del apartado precedente.

a)      Un Consejo con menos miembros que tenga más visibilidad (5), con dedicación parcial, remuneraciones altas y cumplimiento de algún tipo de jornada parcial trabajando en tareas propias del INDH.

b)      Mantención de los 6 años de duración en el cargo (o una regla que permita romper el ciclo electoral), con renovación por parcialidades cada 2 ó 3 años.

c)      Un régimen de inhabilidades para los consejeros y para el personal del INDH que no permita a los mismos ser miembro paralelo de grupos de interés asociados a los DD.HH. Debería estudiarse la posibilidad de que existan plazos de renuncia previos a la nominación de los candidatos a consejeros.

d)     Todos los consejeros deben ser elegidos después de una propuesta fundada del Presidente de la Repúblicacon aprobación del Senado con un quórum de 4/7 de los senadores en ejercicio. La propuesta presidencial debe seguir un procedimiento que asegure la participación real de organizaciones diversas de la sociedad civil (no sólo las relacionadas con la agenda igualitaria), incluyendo la obligación de informar a los medios de comunicación y de publicarlas cuestiones relevantes delos candidatos propuestos por el Jefe de Estado. El Senado debe convocar varias audiencias públicas y transparentes para discutir y entrevistar a los candidatos, existiendo un proceso de examen público por parte de la comisión relevante del Senado.

e)      Buscar una regla para elegir al Director que no implique nominación presidencial ni la aprobación por mayoría simple por parte del Consejo. Podría estudiarse el requerimiento de una mayoría absoluta de 3 consejeros (de 5).

f)       Mantener las estrictas causales de remoción que existen hoy; las que, bajo el diseño que proponemos se entienden, pero no bajo el actual.

g)      Para evitar que el INDH continúe transitando hacia el modelo deombudsman, creemos conveniente que las decisiones más relevantes sean tomadas por el Consejo, y que ello se establezca de manera precisa en la ley del INDH. En este sentido, la distribución de competencias debiera ser más clara y el Consejo debiera tener facultades de control efectivas sobre el Director y, también, sobre las diversas unidades del INDH.Entre las materias que se deben explicitar, se encuentran, por ejemplo, las contrataciones de los directivos más relevantes de la institución y de los servicios que se externalizan, las líneas de investigación anual,la decisión en la presentación de acciones judiciales y amicus curiae, y la decisión de enviar observadores de DD.HH. ante hechos relevantes concretos.

h)      Establecer la obligación semestral de rendir cuentas del Director de la gestión del INDH ante la Cámara de Diputados, lo que se puede concretar en sesión ante comisiones unidades de Constitución, Legislación y Justicia y la de DD.HH. Dicha sesión permitiría, entre otros, poder evaluar, aspectos presupuestarios, líneas de investigación, contenido de los informes anuales, como asimismo, entregar la oportunidad al Director del INDH de dar a conocer sus preocupaciones o planteamientos de reforma legal a la Cámara.

7. CONCLUSIONES

7.1. La literatura especializada recomienda una serie de arreglos institucionales que favorecen la autonomía e independencia de las NHRI respecto de los Estados y de los grupos de interés que pueden presionar para competir o capturar la agenda de DD.HH. Los problemas que enfrentan las NHRI en general, y el INDH en particular, son bastante comunes y responden a la necesidad de dichas instituciones de legitimarse frente a la comunidad y al Estado y, al mismo tiempo, ser autónomas respecto de ellas.

7.2. En general, el diseño institucional y el funcionamiento del INDH han adolecido de varias falencias. La principal es la forma de designación de los 11 consejeros que, al sobredimensionar el número de aquellos provenientes de organizaciones de DD.HH., han politizado el INDH, pasando esta institución a perseguir una clara agenda de izquierda, quitando legitimidad y pluralismo al mismo, corriendo el riesgo de que el instituto se transforme en una “ONG más”.

7.3. El efecto anterior se amplifica al provenir la Directora del mundo de las organizaciones de DD.HH. y al concentrar ella muchos poderes relevantes en la dirección del INDH; que o bien son entregadas por la mayoría de izquierda del Consejo, o carecen de control por parte del mismo. Lo anterior se debe a que en el diseño institucional no existen incentivos de los consejeros para realizar una exhaustiva labor de control respecto de la conducción del INDH.

7.4. La parcialidad de la agenda del INDH es evidente en su actuar, y puede observarse en los informes anuales que el propio instituto elabora sobre la situación de los DD.HH. Lo propio ocurre con otras actividades del INDH que se mencionan en este trabajo.

7.5. La ausencia de mecanismos efectivos de accountability interno y la concepción maximalista de los DD.HH. que tiene el INDH, pueden llevar al mismo a perder autoridad frente a la comunidad política y a la sociedad civil, por lo que se hace urgente revisar el diseño institucional del INDH y algunas políticas que el mismo ha ejecutado. De esta manera, proponemos la existencia de mayor diversidad en la política de contrataciones del INDH, la adopción un cambio en los mecanismos de nombramiento de los consejeros y en su estatuto laboral, la revisión de las facultades de control y la implementación de políticas claras con indicadores de desempeño, y una visión minimalista de los DD.HH. que le permita al INDH elegir mejor sus estrategias, entre otros cambios que ofrecemos.

[1] Existen, no obstante, algunas excepciones. Ver por ejemplo los trabajos de ZALAQUET (2010) LETELIER (2011) y algunos informes anuales del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, los que en adelante serán citados como Informes UDP 2008, 2009 y 2010, según corresponda.

[2] Utilizaremos las siglas en inglés (NHRI) para referirnos a las instituciones en general, y “INDH” para el instituto chileno en particular

[3] La expresión accountability, proviene del latín accomptare, que significa a cuenta, de computare, que es calcular, y a su vez deriva de putare, que quiere decir que contar. El concepto aparece en los años 60 en Estados Unidos, pero ha sido más desarrollado por la cultura inglesa durante los últimos años. El término no tiene traducción al castellano debido a que aún se encuentra en construcción. Está asociado a la responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas y al control. Surge por la necesidad de transparentar acciones y decisiones tanto en lo público como en lo privado. BURGIS y ZADEK (2006)

[4] Mensaje proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Derechos Humanos y establece adecuaciones en la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, boletín N° 8207-07

[5] Sobre esta discusión, ver CARVER, Richard (2011)

[6] Creemos que las unidades actuales de coordinación dentro del gobierno en DD.HH. como las existentes en Interior y Seguridad Pública (Programa de DD.HH.) y Relaciones Exteriores (Dirección de DD.HH.), son suficientes para responder a las necesidades internas e internacionales en la materia.

[7] El listado de instituciones que contiene dicho registro está publicado en la página web del propio INDH. Ver http://www.indh.cl/registro-de-organizaciones

[8]Son difíciles de clasificar, por lo que las hemos tratado aparte. Son las siguientes: Organización no Gubernamental de Desarrollo Corporación de Usuarios de Perros Guía de Chile. CUPG.; Organización Comunitaria Funcional denominada Comité de Refugiados Peruanos en Chile; Agrupación de Usuarios Prais y Derechos Humanos; O.N.G. de Desarrollo Interés Público.

[9] La información mostrada en este capítulo fue extraída principalmente (pero no exclusivamente) de la página web del INDH. www.indh.cl

[10] Después de todo, existen miembros de derecha y otros de izquierda, provenientes de diferentes regiones el país. Hay hombres y mujeres. Existen personas provenientes de la elite política y otros que representan a grupos de interés. Se trata, por cierto, de un Consejo pluralista.

[11] INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS (2010): “Informe Anual 2010” [Fecha de Consulta: 6 de junio de 2012]. Disponible en http://www.indh.cl/wp-content/uploads/2010/12/Informe_Final_Corregido1.pdf

[12] INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS (2011): “Informe Anual 2011” [Fecha de Consulta: 6 de junio de 2012]. Disponible en http://www.indh.cl/informe-anual-2011-de-derechos-humanos-en-chile

[13] El Informe 2011 del INDH indica que el “porcentaje de compras realizadas por el Sistema de Mercado Público fue de 97,2%. El 72,9% de las compras fue realizado por licitaciones directas e indirectas; seguido por los tratos directos en un 14,1% (por monto menor a 10 UTM), y convenios con Universidades reconocidas por el Estado en un 6 %. Informe 2011, p. 286

[14] Constitucionalmente, se debilita el derecho de eventuales interesados a competir por la contratación con el Estado, con lo se afecta la igualdad de oportunidades de los mismos en la participación en la vida nacional (art. 1, inc. final de la CPR) y se les discrimina arbitrariamente (art. 19, N° 2 y 22 de la CPR). Así también, al hacer menos competitivo el sistema de compras de bienes y servicios por parte del Estado, se puede hacer menos eficiente el uso de los recursos públicos, ya que los precios y la calidad de los servicios no son comparados con los productos ofrecidos por eventuales competidores reales. Por otra parte, los principios constitucionales de probidad, transparencia y publicidad sugieren que la compra pública de bienes y servicios es un mejor mecanismo. Legalmente, se ha discutido si la contratación pública debe o no ser la regla general, existiendo buenas razones en la ley de bases generales de la administración del Estado (18.575) y en la denominada ley de Chilecompra (19.886).

[15] Cabe precisar que el informe anual 2011 del INDH da cuenta de números diferentes. Ver Informe 2011, p. 281 y 286. La información que recabamos no se basa en ese informe (donde sólo se muestran números y no el detalle de las contrataciones), sino que en la página de transparencia activa del INDH, consultada en mayo de 2012: http://www.indh.cl/sitio_transparencia/index.php.  Sobre las compras hechas por concurso público, ver anexo N° 3. Sobre compras hechas por trato directo, ver anexo N° 4.

[16] Fuente: Elaboración propia utilizando los datos proporcionados por la página web del INDH. Ver anexos N° 3 y 4.

[17] Existen algunas pocas excepciones. Ver anexo N° 4.

[18] Fuente: Elaboración propia utilizando los datos proporcionados por la página web del INDH. Ver anexo N° 4.

[19] Esto debe entenderse sin perjuicio de profesores de otras universidades que han participado en la redacción de los informes anuales de DD.HH. Por ejemplo, varios profesores de la U. Diego Portales fueron contratados para colaborar con los informes, razón por la cual se les agradeció expresamente en el mismo.

[20] Ello ocurre, por ejemplo, con las siguientes universidades: U. Católica del Norte, U. Católica de Valparaíso, U. Austral, U. de Temuco, P. U. Católica de Chile, U. de los Andes, U. La Frontera, U. del Desarrollo, entre varias otras. Varias de ellas tienen programas de investigación relacionados con DD.HH., como de pueblos indígenas, Derecho Ambiental, Derecho Constitucional, etc.

[21] LETELIER (2011)

[22] Se agrega que la “elección anual o bianual de focos de atención puede contribuir, por ejemplo, al desarrollo de una cultura de derechos humanos en el país, para que dejen de ser promesas vacías o solo una retórica atractiva y se conviertan en reglas jurídicas eficaces”. LETELIER (2011) pp. 161-62.

[23] LETELIER (2011) pp. 161-62.

[24] No deja de ser interesante en todo caso, que el minimalismo de Letelier más adelante en su artículo hace un giro radical: “La relación existente entre los derechos humanos y el modelo de distribución de recursos económicos imperante en nuestro país es a todas luces conflictiva. El Instituto, más temprano que tarde, deberá tomar parte de este conflicto... las mayores y más graves infracciones a los derechos humanos no tienen cobertura en los tribunales de justicia. Y es que el mayor cáncer de nuestra sociedad no es otro que la pobreza y la desigualdad, y son las reglas del diseño del modelo económico imperante las que sirven de silenciosos motores para la infracción permanente a derechos básicos… En un corto o mediano plazo, la preocupación del Instituto por este tipo de infracciones puede hacer que se transforme en un verdadero motor de desarrollo social y que su auctoritas –tanto nacional como internacional– se consolide”. LETELIER (2011) pp. 165-66.

[25] En organizaciones maduras, las evaluaciones de rendimiento individual deben incluir una serie de indicadores de rendimiento vinculados a los objetivos más importantes de la organización que están contemplados en su plan estratégico. Ello debe ser incorporado en el segundo o tercer año de operaciones. UNDP (2010) p. 213